《劳动保障监察条例》第二十条 在实务适用中的争议和困惑

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最近在处理顾问单位涉及离职员工要求公司补缴当年入职一段期限内社保法律咨询事宜时，再一次触及一个目前实务中理解和争议很大的法律条款——《劳动保障监察条例》第二十条。

我们先来看一下《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”与之配套使用的人社部关于实施《劳动保障监察条例》若干规定第十八条规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起５个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在两年内的；”

从上述两个法律条文的规定，从劳动保障监察机构实务中处理类似员工投诉公司补缴未缴纳社保的时限是有要求的，即违反劳动保障法律的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现且劳动者也未进行投诉或未被第三人举报的，不再查处。那么这个两年就是追诉时效，简单地说公司如果存在应缴未缴社保的违法行为超过二年了且符合上述条件，那么就意味着在此时间届满后无论再启动什么追究程序，劳动行政部门都不再予以处理。

举例说，王某2016年1月1日入职甲公司，2017年1月1日双方签订劳动合同，甲公司为王某缴纳社保。在2016年1月至2016年12月期间甲公司未给王某缴纳社保，2022年10月双方协商解除劳动合同。2023年10月王某到当地劳动监察大队投诉甲公司并要求为其补缴2016年1月至12月期间的社保。

从法律角度分析，甲公司2016年1月至2016年12月期间未给王某缴纳社保属于违反《社会保险法》和《劳动保障监察条例》的违法行为，甲公司应当为王某补缴社保。但对于甲公司而言，2016年1月至12月期间未缴纳社保，王某向劳动监察投诉补缴是否已经超过了《劳动保障监察条例》第二十条规定的二年查处期限？则是此事的最大争议焦点。

按照《劳动保障监察条例》第二十条规定，甲公司在2016年1月王某入职时就应当为其缴纳社保而未缴，即可认定为违反劳动保障法律法规或者规章的行为发生之日，甲公司违法行为一直持续到2017年1月1日为王某缴纳社保之日，该日可认定为甲公司违法行为终了之日。王某应当在2017年1月2日起二年之内（2019年1月1日前）对公司未缴社保的行为向当地劳动监察投诉，要求公司补缴上述期间（2016年1月至12月）社保。同时在2017年1月2日至2019年1月1日期间甲公司的违法行为未被劳动监察部门发现，也没有第三人就甲公司违法行为予以举报，王某2023年10月再向劳动监察投诉甲公司显然已经超过《劳动保障监察条例》第二十条规定的二年处理时效，对于王某的投诉请求劳动监察不再查处。

但司法实务中对于《劳动保障监察条例》第二十条的适用果真是如此吗？实践中对于要求用人单位补缴社会保险费投诉的处理，是否必须适用《劳动保障监察条例》第二十条规定的劳动保障监察程序（适用两年查处期限）进行处理存在较大争议。

    肯定性观点认为，《劳动保障监察条例》作为国务院行政法规在法律适用上属于针对劳动领域的特别法，尤其是对于劳动监察部门处理监察领域用人单位违法行为的查处应予以严格适用。第二十条关于两年查处期限的立法本意就是防止权利人（劳动者）躺在权利的“宝剑”上睡觉，督促并惩罚长时间不行使权力的人，便于争议的尽早解决和久拖不决。类似于民法典关于诉讼时效的规定。

否定性观点认为，在“社保税征”的背景下，人社（劳动）部门对违反劳动保障法律法规或者规章的行为的查处具有法定的2年期限，但责令用人单位对社会保险费的缴纳或补足（社会保险费的稽核）依据《社会保险法》第六十三条第一款以及《社会保险费征缴暂行条例》第十三条规定并没有期限限制，二者（社会保险费责令缴纳与劳动保障违法行为查处两年期限）并非同一概念，不属于上述规定的对劳动保障违法行为的查处。

目前司法实务中主流观点即为否定性观点。笔者检索到已有地方法院生效判决中即采用否定性观点。【（2017）粤71行终193号】

笔者针对此问题查阅有关法律依据，发现人力资源和社会保障部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》中第二十七条第二款这样规定：“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照《社会保险法》和《劳动保障监察条例》等有关规定处理。”

仔细分析人社部对于实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规

定第二十七条第二款，实际上明确了三层意思。第一，处理员工投诉单位补缴社保纠纷的机构除了劳动监察之外还有社会保险部门和社保征收机构（税务）。第二，处理员工相关投诉时所适用的法律法规不只是《劳动保障监察条例》，还有《社会保险法》。第三，社会保险部门责令用人单位对社会保险费的缴纳或补足（社会保险稽核），并没有期限规定，不属于劳动保障违法行为的查处范畴。

笔者进一步查阅到，人社部在2017年人社建字〔2017〕105号《关于养老保险追诉期和自主选择参保地建议的答复》中对于追缴时限问题作出这样的答复：《劳动保障监察条例》第二十条规定为劳动保障行政执法时效规定，系依据行政处罚法第二十九条规定制定。同时，该条按照行政处罚法第二十九条的规定分为两款，在执法实践中不能仅依照第一款的两年时效规定，还需综合第二款规定，即“前款规定的期限，自违反劳动保障法律法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”因此按照人社部人社建字〔2017〕105号答复文件的精神，目前各地方劳动监察部门对于《劳动保障监察条例》第二十条的适用也逐渐向有利于劳动者的方向倾斜。即劳动监察实务中倾向于认定公司对于未给员工缴纳社保行为在解除或终止劳动关系之前属于连续或继续状态，那么在计算二年追诉期时则从解除或终止劳动关系之日起计算。

法院系统对此在司法实务中又是何种观点呢？笔者查阅到《最高人民法院行政法官专业会议纪要（七）》（工伤保险领域）关于企业补缴社会保险费2年查处时效的适用规定：劳动保障行政部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不予支持；当事人请求履行上述查处职责，且能够提供相应材料初步证明企业存在未依法缴纳社会保险费用的，人民法院应当判决责令有关劳动保障行政部门履行相应职责。

按照最高法院行政审判庭的观点，法院对于《劳动保障监察条例》第二十条的理解和适用在司法实务中进行了突破性和有利于劳动者的解读。也就是说只要劳动者在二年监察追诉时效超过后能够提供证据证明企业之前存在未缴社保事实，劳动监察就得受理劳动者的投诉并对企业进行查处。

综合以上人社部答复、最高法行政会议纪要、地方法院生效判决个案观点、《劳动会保障监察体例》《社会保险法》等规定，结合地方劳动保障监察执法实践做法，对用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，缴纳社会保险费的违法行为，劳动者可以到劳动保障监察部门投诉，监察部门按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，但对于二年时效期的把握和认定倾向于对劳动者有利的解读和适用。退一步说，即便劳动保障监察部门以超过二年追诉期不予处理，员工也可以到社保经办机构和征收机构去投诉，而社保经办机构和征收机构对于追缴企业未交社保并未限定追诉期，企业仍然会受到上述机构的处理和处罚。

                        作者：宋铁军律师

                        2023年11月1日